Semangat Besar, Kualitas Terbatas: Realisasi Prolegnas DPR Tahun 2008

Versi lengkap artikel ini dimuat di parlemen.net tanggal 13 Maret 2009 dan buku Mengais Harapan di Ujung Pengabdian.

Di penghujung tahun 2007, Badan Legislatif DPR menyepakati 31 judul RUU untuk diprioritaskan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Tahun 2008. Dari 31 judul RUU prioritas tersebut, terdapat tiga RUU yang termasuk dalam daftar RUU kumulatif terbuka, yang terdiri dari enam RUU tentang ratifikasi perjanjian internasional, tujuh RUU akibat putusan Mahkamah Konstitusi (MK), dan sembilan RUU tentang reformasi agraria. Di luar jumlah 31 RUU itu, sebanyak lima puluh RUU diluncurkan pembahasannya dari tahun 2007 ke 2008. Dengan demikian, pada tahun 2008 lalu, DPR mengagendakan pembahasan untuk menyelesaikan 81 judul RUU.

Pada akhir 2008, DPR melaporkan bahwa dalam periode satu tahun tersebut, sebanyak 62 RUU telah selesai dibahas dan disahkan menjadi undang-undang. Secara kuantitatif, suatu tren positif ditunjukkan oleh DPR. Hal tersebut terlihat dari jumlah produk yang mereka hasilkan di tahun 2008 mengalami peningkatan dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Sejak tahun pertama periode 2004-2009, pada tahun 2008 inilah DPR meraih pencapaian tertinggi dalam hal jumlah undang-undang yang dihasilkan.

Peningkatan ini sebenarnya bukan penanda bahwa DPR telah bekerja keras dalam memproduksi peraturan. Dari daftar 62 RUU, sebagian di antaranya merupakan jenis RUU yang hanya membutuhkan pembahasan secara sederhana, yaitu 27 RUU tentang pemekaran wilayah, tiga RUU untuk pengesahan perjanjian internasional, empat RUU yang menetapkan perpu menjadi undang-undang, serta dua RUU terkait perubahan maupun pengesahan APBN. Dengan demikian, hanya kurang dari lima puluh persen atau 26 RUU yang dihasilkan melalui mekanisme pembahasan normal.

Analisis terhadap kualitas kinerja legislasi DPR juga menunjukkan bahwa lembaga perwakilan rakyat ini masih jalan di tempat. Peningkatan sarana pendukung bagi para anggota dewan ternyata belum berhasil membuat DPR lebih serius menaruh kepedulian terhadap upaya menyejahterakan rakyat. Minimnya jumlah RUU di bidang pelayanan kesehatan dan pendidikan yang berhasil diselesaikan sedikit banyak menunjukkan ketidakseriusan tersebut.

Di sisi lain, apresiasi harus diberikan bagi DPR atas hasil positif yang mereka capai, yaitu telah selesai dibahas dan disahkannya beberapa RUU terkait reformasi kelembagaan negara. Beberapa RUU tersebut antara lain mengatur mengenai pemilihan umum anggota legislatif, pemilihan umum presiden dan wakil presiden, pemerintahan daerah, lembaga ombudsman, serta kementerian negara.

 

Konsep Prolegnas

Secara teoritis, untuk menentukan layak tidaknya suatu RUU dimasukkan ke dalam Prolegnas, terdapat beberapa kriteria sebagai berikut.

a.      RUU tersebut merupakan perintah dari UUD 1945 atau Ketetapan MPR RI.

b.      RUU tersebut terkait dengan pelaksanaan undang-undang lain.

c.      RUU yang mendorong percepatan reformasi.

d.      RUU yang merupakan luncuran Prolegnas sebelumnya yang disesuaikan dengan kondisi saat ini.

e.      RUU yang berorientasi pada pengaturan perlindungan hak-hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan gender.

f.       RUU yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi kerakyatan yang berkeadilan.

g.      RUU yang secara langsung menyentuh kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.

Dalam praktek, kritik terhadap konsep Prolegnas sebagai acuan penentuan prioritas legislasi DPR sebenarnya bukan merupakan hal baru. Karena, kenyataan di lapangan menunjukkan, prioritas yang sejak awal telah ditentukan justru tidak dipatuhi secara konsisten oleh DPR. Tidak jarang, dalam masa satu tahun, berbagai judul RUU yang pada awalnya tidak terdapat dalam Prolegnas Tahunan justru dibahas dan disahkan oleh DPR.

Sebagai acuan dalam proses penyusunan undang-undang di DPR, Prolegnas memiliki landasan hukum yang kuat, yaitu Pasal 17 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Prolegnas sendiri, oleh Pasal 1 angka 1 Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional, didefinisikan sebagai instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis.

Walaupun yang menjadi pedoman utama bagi DPR dalam menyusun undang-undang adalah Prolegnas, namun Pasal 17 ayat (3) UU 10/2004 membuka kemungkinan masuknya RUU di luar Prolegnas ke dalam satu tahun masa persidangan DPR. UU 10/2004 selanjutnya juga memberikan batasan terkait keadaan tertentu yang dapat membuat sebuah atau beberapa RUU masuk di tengah jalan tanpa melalui proses Prolegnas. Keadaan tertentu tersebut dijelaskan sebagai kondisi yang memerlukan pengaturan yang tidak tercantum dalam Prolegnas.

Syarat “keadaan tertentu” tersebut dijabarkan lagi menjadi empat kriteria, yaitu:

a.      RUU yang bersangkutan berhubungan dengan treaty, convention, atau perjanjian-perjanjian internasional lainnya;

b.      adanya kebutuhan mendesak terhadap keberadaan RUU tersebut;

c.      RUU yang bersangkutan meruapakan penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) menjadi undang-undang; dan

d.      RUU yang bersangkutan merupakan perubahan atau perngganti undang-undang yang sebagian atau seluruh isinya dinyatakan tidak mengikat lagi oleh MK.

 

Beban Tambahan Legislasi

Masuknya RUU di luar daftar prioritas yang telah ditetapkan sebelumnya mengakibatkan bertambahnya beban kerja DPR di bidang legislasi. Memang, pada tahun 2008 lalu, sejumlah tenaga ahli tambahan direkrut dan ditempatkan mendampingi para anggota dewan untuk memperlancar berjalannya fungsi DPR di bidang legislasi dan anggaran. Namun demikian, sumber daya yang meningkat dari sisi kuantitas tersebut tidak menjamin DPR dapat menyelesaikan pembahasan atas seluruh daftar RUU yang menjadi prioritas ditambah jenis-jenis RUU di luar itu dalam masa satu tahun.

Setiap tahunnya, Prolegnas Tahunan melampirkan daftar RUU kumulatif terbuka yang biasanya berisi kumpulan RUU tentang ratifikasi perjanjian internasional. Untuk pertama kalinya, pada periode 2008 lalu, Badan Legislatif (Baleg) DPR memasukkan daftar RUU akibat putusan MK ke dalam daftar prioritas legislasi sebagai salah satu jenis RUU kumulatif terbuka.

RUU kumulatif terbuka sendiri diklasifikasikan sebagai RUU yang sesungguhnya berada di luar prioritas legislasi namun dalam keadaan tertentu dapat diajukan oleh DPR atau Presiden. Pada Prolegnas Tahun 2008, terdapat empat kelompok RUU yang dapat dikategorikan sebagai RUU kumulatif terbuka, yaitu:

a.      RUU tentang pengesahan perjanjian internasional;

b.      RUU tentang penetapan perpu menjadi undang-undang;

c.      RUU tentang reformasi agraria; dan

d.      RUU akibat putusan MK.

Selain RUU dalam Prolegnas Tahunan dan RUU kumulatif terbuka, dalam satu tahun, DPR juga mengagendakan pembahasan atas berbagai RUU yang telah diluncurkan pada tahun sebelumnya namun belum selesai pembahasannya. Dengan tambahan lima puluh RUU luncuran tahun 2007, maka beban kerja legislasi DPR semakin bertambah. Selain itu, waktu yang semakin dekat dengan masa kampanye pemilu legislatif pun semakin membuat konsentrasi para anggota dewan terpecah.

Tambahan beban legislasi sesungguhnya dapat menurunkan kualitas kinerja DPR dalam memproduksi undang-undang. Fungsi Prolegnas sebagai pijakan bagi perencanaan pembangunan bersifat makro semakin tak terlihat. Dari tahun ke tahun, DPR menetapkan prioritas penyusunan RUU secara ambisius, namun tidak jarang melanggar programnya sendiri dengan melanggar prioritas tersebut.

Di samping itu, seringkali DPR menjadikan pencapaian jumlah RUU yang mereka hasilkan sebagai tolok ukur keberhasilan. Padahal, publik tidak memedulikan tinggi-rendahnya kuantitas produk hukum yang terbit, melainkan berharap pada lahirnya kebijakan yang berpihak pada kesejahteraan mereka. Dengan demikian, sudah saatnya bagi DPR untuk memikirkan kembali urgensi penambahan daftar RUU ke dalam Prolegnas, serta mengembalikan konsep Prolegnas ke esensi semula sebagai arah perencanaan kebijakan publik.